Shobhabai Naraya Shinde vs Divisional Commissioner Nashik Division

 1 REPORTABLE 

IN THE SUPREME COURT OF INDIA CIVIL APPELLATE JURISDICTION CIVIL APPEAL NO. 55 OF 2022 (arising out of S.L.P. (CIVIL) NO. 295 OF 2021) SHOBHABAI NARAYAN SHINDE   ..…APPELLANT VERSUS THE DIVISIONAL COMMISSIONER, NASHIK DIVISION, NASHIK & ORS.       …..RESPONDENT(S) with CIVIL APPEAL NO. 56 OF 2022 (arising out of S.L.P. (CIVIL) NO. 451 OF 2021) J U D G M E N T A.M. Khanwilkar, J. 1. Leave granted. 2 2. The core issue in these appeals is: whether an appeal could be   filed   before   the   Divisional   Commissioner   against   an   order passed by the Collector under Section 14B(1) of the Maharashtra Village   Panchayats   Act,   19591 ,   declining   to   disqualify   a Sarpanch/Member of the Panchayat for allegedly having failed to lodge an account of election expenses within the time and in the manner   prescribed   by   the   State   Election   Commission,   without offering any good reason or justification for such failure? 3. Briefly   stated,   the   appellants   contested   elections   held   in September, 2018 for electing a new Panchayat.  The appellant in appeal  arising  out  of   SLP   (C)   No.   295/2021  had   been   directly elected as a Sarpanch of Village Panchayat, Kusumba, Taluka and District Dhule in the State of Maharashtra, from public, whereas, the appellant in appeal arising out of SLP (C) No. 451/2021 was elected as a member of the same Village Panchayat.   4. Respondent No. 2 filed two Dispute Applications being Nos. 10/2019 and 11/2019 in the office of respondent No. 5 – Collector, seeking  declaration   under  Section   14B(1)   ­   that   the   appellants 1 for short, “the 1959 Act” 3 herein stood disqualified for not submitting the election expenses within the stipulated time.   The Collector, after considering the relevant material and the submissions of the rival parties, rejected both the Dispute Applications by separate judgment and order dated 5.2.2019 being devoid of merits. 5. The respondent No. 2 thereafter carried the matter in appeal before   the   Divisional   Commissioner,   Nasik   Region,   Nasik2 , questioning   the   correctness   of   the   rejection   of   his   Dispute Applications   by   the   Collector.     The   Divisional   Commissioner allowed both the appeals by separate judgment and order dated 15.7.2019 and thereby declaring the appellants as disqualified and ineligible to remain as Gram Panchayat Sarpanch/Member.   6. Feeling aggrieved, the appellants filed writ petitions before the High Court of Judicature at Bombay Bench at Aurangabad3  being Writ Petition Nos. 9244/2019 and 9245/2019.   7. As common question had arisen for consideration, the High Court   vide   impugned   common   judgment   and   order   dated 2 for short, “the Divisional Commissioner” 3 for short, “the High Court” 4 17.12.2020, dismissed both the writ petitions and affirmed the order of disqualification passed by the Divisional Commissioner against the appellants herein. 8. The principal challenge before the High Court was about the jurisdiction of the Divisional Commissioner to entertain the appeals as filed by the respondent No. 2.   For, the 1959 Act does not provide for an appeal against the order passed by the Collector under Section 14B(1) in rejecting the application for declaring the incumbent member as disqualified.  Further, the remedy provided for consequent to the decision of the Collector under Section 14B(1) before   the   Divisional   Commissioner,   is   limited   to   removing   the disqualification or reducing the period of any such disqualification. However, in a case where the Collector rejects the application for disqualification of Sarpanch/Member, no further remedy of appeal is provided for in the 1959 Act.   The High Court negatived this contention   and   opined   that   it   was   open   to   the   aggrieved applicant(s) to assail such decision of the Collector, by way of an appeal under Section 14B(2) before the Divisional Commissioner. To buttress this conclusion, the High Court drew analogy from 5 remedy of appeal against order of Collector under Section 16(2) before the Divisional Commissioner under Section 16(2) and then adverted   to   the   decision   in  Suchita   Murlidhar   Kewati (Sarpanch) & Ors. vs. State of Maharashtra & Ors.4    Further, having   rejected   the   objection   regarding   jurisdiction   of   the Divisional Commissioner to entertain the appeal(s), the High Court proceeded to affirm the view taken by the Divisional Commissioner of reversing the decision of the Collector, on merits.  Accordingly, the writ petitions filed by the appellants came to be dismissed. 9. We have heard Mr. Sudhanshu S. Choudhari, learned counsel for   the   appellants   and   Mr.   Nishant   R.   Katneshwarkar,   learned counsel   for   the   respondent   No.   2.     They   have,   more   or   less, reiterated the stand taken before the High Court by the respective parties.  10. The   provision,   for   disqualifying,   to   be   a   member   of   a Panchayat and to continue as such, is imbued in Section 145  of the 4 2013 (6) Mh.L.J. 414 5 Disqualifications.   –  (1)   No   person   shall   be   a   member   of   a  Panchayat continue as such, who – (a) to  (j­3) xxx xxx xxx 6 1959 Act.  One of the stipulations inserted by way of amendment in 2010 with effect from 6.5.2010 is clause (j­4) in Section 14(1).  It predicates   that   a   person,   if   disqualified   by   the   State   Election Commission under Section 14B of the Act, shall not be a member of   a   Panchayat   or   continue   as   such.     Section   14B6   was   also inserted by the same amendment Act in 2010.  It enables the State Election   Commission   to   declare   a   person   (member   of   the Panchayat) as disqualified for being a member of the Panchayat or for contesting an election for being a member for a period of five years from the date of the order so passed, if he has failed to lodge an account of election expenses within the time and in the manner (j­4)  has been disqualified by the State Election Commission under section 14B; or ….. 6 14B.  Disqualification  by  State  Election  Commission.   –  (1) If the State Election Commission is satisfied that a person, ­ (a) has failed to lodge an account of election expenses within the time and in the manner required by the State Election Commission, and (b) has no good reason or justification for such failure, the   State   Election   Commission   may,   by   an   order   published   in   the Official   Gazette,   declare   him  to  be  disqualified   and   such   person   shall   be disqualified for being a member of panchayat or for contesting an election for being a member for a period of five years from the date of this order. (2)    The State Election Commission may, for reasons to be recorded, remove any disqualification under sub­section (1) or reduce the period of such disqualification. 7 required by the State Election Commission and has no good reason or justification for such failure.   Sub­Section (2) of Section 14B enables   the   State   Election   Commission   to   remove   such disqualification or reduce the period thereof.   11. Be it noted that the State Election Commission in exercise of its enabling powers, vide Article 243­K of the Constitution of India including Section 10A(2)7   of the 1959 Act, issued an order dated 19.11.20108  to delegate its powers, such as under Section 14B of 7 10A. State Election Commission.­  ….. (2) The State Election Commissioner may, by order, delegate any of his powers and functions to any officer of the Commission or any officer of the State Government not below the rank of Tahsildar. 8   … STATE ELECTION COMMISSION, MAHARASHTRA New Administrative Building, Opp. Ministry, Madam Cama Road, Mumbai – 400 032 Date: 19.11.2010             O R D E R Regarding conferring of powers to declare disqualification of the candidates contesting   the   elections   of   Zilla   Parishad,   Panchayat   Samiti   and   Village Panchayats if they do not submit the expenditure account in the prescribed manner. No. SEC/ZPPS/2010/L.No.9/KA­7: Under the powers conferred vide Article No. 243­K of the Indian Constitution, as well Section 9A(2) of the Maharashtra Zilla   Parishads   and   Panchayat   Samitis   Act,   1961   and   Section   10A(2)   of   the Bombay Village Panchayat Act, 1958 and in exercise of other powers, the State Election Commissioner, Maharashtra pass the following order: ­ 8 the 1959 Act to the officers of the State Government.  Clause B of the stated order stipulates that powers conferred upon the State Election   Commission   under   Section   14B(1)   shall   vest   in   the concerned   Collector   of   the   District   and   powers   conferred   on   it under   Section   14B(2)   shall   vest   with   the   concerned   Divisional Commissioner. 12. By virtue of this order, the State Election Commission has had authorised the Collector to exercise its powers under Section 14B(1); whereas powers under Section 14B(2) by the Divisional Commissioner.   It follows that the concerned State Government officials are ordained to exercise the assigned power in silos.  Ergo, the power of State Election Commission under Section 14B(1) to declare that the Sarpanch/Member of a Panchayat as disqualified, (A) The powers conferred under the provisions of Section 15(B)(1) and 62(A) of the Maharashtra Zilla Parishads and Panchayat Samitis Act, 1961 are hereby vested in concerned Collector.   Similarly the powers conferred   under   Section   15(B)(2)   and   62(B)(1)   are   hereby   vested   in concerned Divisional Commissioners. (B) The powers conferred under the provisions of Section 14(B)(1) of the   Bombay   Village   Panchayats   Act,   1958   are   hereby   vested   in concerned Collector.  Similarly the powers conferred under Section 14(B)(2) are hereby vested in concerned Divisional Commissioners. By the order of Election Commissioner … (emphasis supplied) 9 is   to   be   exercised   by   the   Collector   and   not   the   Divisional Commissioner.     Similarly,   the   Divisional   Commissioner   can exercise   power   only   in   respect   of   matters   specified   in   Section 14B(2) ­ to remove the disqualification incurred under sub­Section (1) or reduce the period of such disqualification.  In either case, the power to decide concerned issues is that of the State Election Commission,   which   thenceforth   could   be   exercised   by   its concerned delegatee in respect of matters specified in the stated order.   13. Notably, no appeal is provided against the order of Collector (or   of   State   Election   Commission)   refusing   to   disqualify   the Sarpanch/Member under Section 14B(1).   Similarly, no appeal is provided even against the order of the Divisional Commissioner (or of State Election Commission) under Section 14B(2).   A limited window   against   the   order   under   Section   14B(1)   passed   by   the Collector   (or   State   Election   Commission   itself)   declaring   the Sarpanch/Member of a Panchayat as disqualified, is kept open before   the   Divisional   Commissioner   (or   the   State   Election Commissioner, if the order under Section 14B(1) is or were to be 10 passed by the State Election Commission itself) ­ to remove such disqualification or to reduce the period thereof in deserving cases. To put it tersely, for the nature of power exercised by the State Election Commission under Section 14B, no remedy of appeal is envisioned by the statute.   14. The power of the State Election Commission, bestowed under sub­Section (1) or (2) of Section 14B, though concerns subject of disqualification of a person, it operates in two different silos.   In that, the power under Section 14B(2) gets triggered only after an order   of   disqualification   is   passed   under   Section   14B(1).     The former is not activated at all in a case where the application or the proceedings to declare the Sarpanch/Member as disqualified, is rejected or dropped.  Taking any other view would inevitably result in a situation where the power exercised by the State Election Commission under Section 14B(1) could be appealed against before itself (its delegatee).  That cannot be countenanced. For, an appeal cannot lie before the same Authority/functionary who had passed the order of rejection of prayer to declare the member concerned as disqualified.   Sans  an express statutory intent to provide appeal 11 against   the   order   rejecting   application   to   declare   a   person disqualified, it must follow that upon passing such order the power under   Section   14B   is   fully   exhausted   by   the   State   Election Commission (or its delegatee, as the case may be). 15. Indubitably,   an   authority   rejecting   the   proposal   regarding disqualification,   cannot   sit   “in   appeal”   over   its   own   order   of rejection.  Notably, there is no express power bestowed upon the State   Election   Commission   or   its   delegatee   to   review   its   own decision passed under Section 14B(1) or 14B(2) of the Act, as the case may be.  The argument of the respondent No. 2 that the power bestowed on the Divisional Commissioner under Section 14B(2) posits power to impose disqualification by virtue of Section 21 of the General Clauses Act, 1897, does not commend to us and the same needs to be merely stated to be rejected.  Similarly, we reject the argument of the respondent No. 2 that it is a case of  Casus Omissus.  Whereas, the legislative intent and the setting in which the relevant provisions are couched leaves no manner of doubt that such   power   had   not   been   given   to   the   delegatee   (Divisional 12 Commissioner),   as   it   does   not   inhere   in   the   State   Election Commission itself. 16. The High Court, however, answered the question by referring to the logic under Section 16(2)9  of the Act.  We hasten to observe that the High Court posed a wrong question to itself in paragraph 2 of the impugned judgment (whether the Divisional Commissioner had   jurisdiction   to   entertain   an   appeal   under   “Section   16(2)” against   an   order   of   Collector   under   Section   14B(1)   refusing   to 9 16.    Disability   from  continuing  as  member.  – (1)   If any member of a Panchayat (a)  who is elected or appointed as such, was subject to any of the disqualification mentioned in Section 14 at the time of his election or appointment, or (b)   during the term for which he has been elected or appointed incurs any of the disqualifications mentioned in Section 14, he shall be disabled from continuing to be a member, and his office shall become vacant. (2) If any question whether a vacancy has occurred under this Section is raised by the Collector  suo motu  or on an application made to him by any person in that behalf, the Collector shall decide the question as far as possible within sixty days from the date of receipt of such application.   Until the Collector decides the question, the member shall not be disabled under subsection (1) from continuing to be a member.   Any person aggrieved by the decision  of  the  Collector  may, within  a period of  fifteen  days from the date  of  such  decision,  appeal  to  the  State  Government, and the  orders passed by the State Government in such appeal shall be final: Provided that no order shall be passed under this sub­section by the Collector against any member without giving him a reasonable opportunity of being heard. (emphasis supplied) 13 disqualify a Sarpanch/Member), and as a result of which arrived at the wrong conclusion.   17. Concededly, Section 16 is a provision which speaks about the disability   from   continuing   as   the   member   of   a   Panchayat, consequent to incurring disqualification or has been so declared under   Section   14   of   the   Act.     Once   a   Sarpanch/Member   is disqualified under Section 14B by virtue of an order under Section 14B(1), it would give rise to two situations – the first is that the person   concerned   can   invoke   option   under   Section   14B(2)   for removal of his disqualification or for reduction of the period of such disqualification.   The second is the obligation fastened upon the Collector to decide the issue as to whether vacancy has occurred on account of such disqualification.  That question is required to be answered by the Collector in the first instance, in terms of Section 16(2) and to take follow­up steps thereafter in filling up such vacancy.   The decision of the Collector on such question, referable to sub­Section (2) of Section 16, however, has explicitly been made appealable before the State Government or the delegate of the State Government.   That is, completely, a different regime albeit  a consequence of process referred to in Section 14B(1) ­ to 14 declare   a   Sarpanch   or   a   member   as   having   incurred disqualification.     This   question   decided   by   the   Collector,   is essentially in  his  capacity  as a delegatee  of the  State Election Commission and,  de jure,  deemed to have been decided by the State Election Commission itself.  Be that as it may, the question decided   by  the   Collector  under  Section   16  is,  in   one   sense,   a ministerial act bestowed upon him to ascertain whether vacancy had arisen as a consequence of the disqualification order and to fill up such vacancy. 18. A priori, if the State Election Commission or its delegatee were to reject or drop the proceedings against the concerned person or member initiated under Section 14B(1), as being devoid of merits or for any other reason, the complainant does not have remedy of appeal against such decision.  Such an order becomes final and is not   appealable   at   all.     Indeed,   it   can   be   assailed   before   the constitutional court under Article 226 of the Constitution of India. 19. The   High   Court   has   adverted   to   the   decision   in  Suchita Murlidhar Kewati10.  Indeed, the exposition in that decision is in the   context   of   an   application   filed   under   Section   14B   for   a 10 supra at Footnote No. 4 15 declaration that the elected member had incurred disqualification. However, the observations in paragraph 9 of the reported decision have   been   completely   misconstrued  and   misapplied  to   the   fact situation of the present case. 20. Our attention has also been drawn to yet another decision of the same Bench of the High Court in Writ Petition No. 12276/2021 decided on 3.12.202111.   In the said judgment, the legal position has been correctly expounded that the processes under Section 14B(1) and Section 16 are completely different, though concern the matter of disqualification and vacancy arising therefrom.  In case, the Collector rejects the complaint and drops the proceedings in favour   of   concerned   Sarpanch/Member,   there   would   be   no question of accrual of any vacancy.   In contradistinction, if the Collector declares the member as having incurred disqualification, the   follow­up   issue   required   to   be   considered   by   the   Collector under Section 16 then is to ascertain if any vacancy had arisen because of such disqualification.  The two are different processes. 11  Shri   Gulabrao   vs.   State   of   Maharashtra   &   Ors.   ­   Writ   Petition   No. 12276/2021 decided on 3.12.2021 16 21. Taking any view of the matter, the opinion of the High Court in the impugned judgment cannot be countenanced.  We conclude that no remedy of appeal is envisaged against an order of the State Election Commission or its delegatee – the Collector, under Section 14B(1),   rejecting   the   complaint   or   to   drop   the   proceedings   for declaration   of   a   Sarpanch/Member   having   incurred disqualification.   That order becomes final and if passed by the Collector as the delegatee, is deemed to have been passed by the State   Election   Commission   itself.     Even   the   State   Election Commission cannot step in thereafter in any manner much less in the guise of reconsideration or review of such order.  It must follow that the Divisional Commissioner would have no jurisdiction (ab initio) to entertain assail to such an order of the Collector.  22. We are conscious of the fact that the High Court not only negatived   the   objection   regarding   jurisdiction   of   the   Divisional Commissioner to entertain the stated appeals, but also affirmed the   decision   on   merits   in   reversing   the   order(s)   of   Collector rejecting the Dispute Applications of the respondent No. 2.   The fact that the High Court ventured into the terrain of dealing with 17 merits of the case, does not require us to examine that question. For,   once   it   is   held   that   the   Divisional   Commissioner   had   no jurisdiction   to   entertain   the   appeal   against   the   order   of   the Collector under Section 14B(1) rejecting the complaint filed by the respondent No. 2, no other issue needed examination by the High Court   at   his   instance.     Resultantly,   we   decline   to   go   into   the correctness of the decision of the Collector on merits in rejecting the   Dispute   Applications   filed   by   respondent   No.   2,   for   a declaration that the appellants had incurred disqualification.  We also do not wish to dilate on the plea urged by the respondent No. 2 that the appellants had disentitled themselves for indulgence of this Court owing to their conduct, as we have held that the stated order(s) of the Divisional Commissioner are without jurisdiction and non­est in law. 23. Accordingly, these appeals succeed.  The impugned common judgment and order is set aside.  As a result, the separate orders passed by the Divisional Commissioner dated 15.7.2019 in the respective appeals are also set aside and instead the writ petitions filed by the appellants are allowed, thereby restoring the separate 18 orders passed by the Collector dated 5.2.2019, rejecting the stated Dispute Application(s) filed by the respondent No. 2.  There shall be no order as to costs. ..……………………………J.        (A.M. Khanwilkar) ………………………………J.       (C.T. Ravikumar) New Delhi; January 04, 2022.

Landmark Cases of India / सुप्रीम कोर्ट के ऐतिहासिक फैसले

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